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La no progresividad del derecho humano al agua en Colombia

Bibiana Salazar Restrepo
Asesora jurídica
Red Nacional de Acueductos Comunitarios de Colombia

En nuestro país, el Derecho Humano al Agua ha sido reconocido por la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia como derecho fundamental y autónomo, planteando siempre su interdependencia con otros derechos, como la vida en condiciones dignas, la salud, la alimentación, el medio ambiente sano, entre otros.

El alto tribunal ha incorporado sistemáticamente en sus sentencias el marco normativo internacional que expresa o implícitamente reconoce el acceso y suministro al líquido como un atributo esencial para la vida de las personas y todos los seres.

Como garante de la Constitución, la Corte ha introducido en sus numerosos pronunciamientos la Observación número 15 sobre el derecho humano al agua, emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como criterio válido de interpretación de los derechos incluidos en el Pacto por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales [1]. La Corte se apoya en el amplio contenido de la Observación número 15 para decidir las acciones ciudadanas que reclaman la protección del derecho al agua ante diferentes vulneraciones o amenazas proferidas por entes públicos o particulares, entre otras, el corte o la suspensión del servicio de acueducto por falta de recursos económicos para sufragar la factura, el suministro de agua contaminada y el impedimento a las comunidades de construir sus propios sistemas de abastecimiento [2]. El Estado colombiano firmó dicho pacto, obligándose a garantizar progresivamente el acceso y suministro de agua para todas las personas y comunidades hasta lograr su plena realización.

Sin embargo, las normas de carácter técnico expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA- afectan la garantía y protección de este derecho a través de la prestación del servicio público de acueducto [3]. Dicha unidad administrativa del orden nacional tiene potestad para fijar la metodología para recuperar los costos del servicio, por medio de una tarifa que desestimule el uso no eficiente del líquido y promueva su ahorro y uso racional.

La intención de la norma es enfrentar la escasez por medio del ahorro o de la imposición de un costo mayor por el suministro de agua, cuando se excedan los consumos básicos que el mismo Gobierno determinó con fundamento en un estudio realizado en dieciocho ciudades capitales en un período de tiempo de 10 años, en el que se consideraron variables como el clima y el estrato socioeconómico de las zonas residenciales, como se manifiesta en la Resolución 750 de 2016.

La Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento define el consumo básico como la cantidad de agua destinada a satisfacer las necesidades esenciales de las familias. El legislador, a través del artículo 99.5 de la Ley 142 de 1994, estableció que los subsidios [4] en ningún caso podrían exceder el valor de los consumos básicos o de subsistencia. Así las cosas, la decisión de fijar este componente tarifario atendiendo a la ubicación de la población beneficiaria sobre el nivel del mar, tiene un impacto significativo sobre los porcentajes subsidiables. Veamos:

Familias ubicadas territorialmente por encima de 2000 metros sobre el nivel del mar Familias ubicadas territorialmente entre 1000 y 2000 metros sobre el nivel del mar Familias ubicadas territorialmente por debajo de 1000 metros sobre el nivel del mar Porcentaje de subsidio para las familias.

Ley 1450 de 2011 artículo 125

Consumo básico:
11 m3
Consumo básico:
13 m 3
Consumo básico:
16 m3
“…los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3”.

Así las cosas, se avizora que el cambio de rango de los consumos básicos impactará significativamente las condiciones de vida de las poblaciones más vulnerables del país, es decir, las ubicadas en los estratos 1, 2 y 3 de las zonas urbanas y aquellas que habitan las zonas rurales del país, sin obviar que en ambos territorios residen núcleos familiares o grupos de personas que no están clasificados en ningún estrato socioeconómico y por ende no reciben subsidios. Las causas de esto son múltiples, por ejemplo, las personas que habitan un espacio geográfico concebido como zona de alto riesgo, de urbanización no legal (o de invasión, como suele denominarse), no se encuentran estratificadas, y por tanto no acceden fácilmente a los servicios públicos esenciales. De otro lado, muchas zonas rurales no se encuentran clasificadas por estratos debido a que los gobiernos locales no han destinado los recursos económicos necesarios para cumplir con tal función, y en consecuencia no se puede acceder a los subsidios, pues la clasificación socioeconómica es un requisito indispensable para su determinación.

Teniendo como contexto las anteriores situaciones, vamos a relacionar dos fenómenos específicos y el impacto que tendrá el consumo básico sobre ellos y en especial sobre la progresividad del derecho humano al agua.

La desconexión del servicio de acueducto por falta de pago.

Crédito: Fotografía Libro Paisajes Hídricos, Marcela López.

La investigadora Marcela López señala lo siguiente sobre el fenómeno de la desconexión en la ciudad de Medellín: “Si bien el agua se suministra con tarifas subsidiadas para las zonas de bajos ingresos, (…), los usuarios siguen pagando en las cuentas de agua una proporción relativamente alta de sus ingresos” (2016, p. 184), y agrega que el motivo que exponen las familias frente a la desconexión es la incapacidad de pago.

La Personería de Medellín reportó que para el año 2012 la cifra de suscriptores desconectados del servicio de acueducto fue de 26.274 y para el año 2015, de 19.101.Igualmente informó que esta situación se presenta en todos los estratos socioeconómicos, pero que sin lugar a dudas la población más afectada es la que se ubica en los niveles 1, 2 y 3.

Frente a esta problemática, la Corte Constitucional se ha pronunciado innumerables veces, y ha concluido que a las personas objeto de especial protección no se les puede privar totalmente del agua, cuando su destinación sea para usos personales, domésticos y salubres, y por esta vía ha profundizado en el concepto de mínimo vital como derecho. Veamos el siguiente pronunciamiento:

A juicio de la Sala, no en todo caso de incumplimiento es válido suspender los servicios públicos domiciliarios, en el sentido de cortar totalmente el suministro de los mismos. Si el incumplimiento es involuntario u obedece a una fuerza insuperable; si, además, el domicilio a que se destinan está habitado por personas que merecen una especial protección constitucional; si el servicio es de aquellos indispensables para garantizar otros derechos fundamentales como la vida, la igualdad, la dignidad o la salud; y si, por último, se dan las condiciones establecidas en la ley para la suspensión, lo que debe suspenderse es la forma de prestar el servicio público. Es decir, debe cambiar la forma en que se suministra el servicio y ofrecerle al destinatario final unas cantidades mínimas básicas e indispensables, en este caso, de agua potable. (Corte Constitucional, 2009, p. 24-25)

En tal sentido, consumo básico y mínimo vital son enunciados equiparables conceptualmente, pero su connotación jurídica es diversa. Para el régimen de los servicios públicos, el primero es un componente de la tarifa objeto de subsidio por parte del Estado, mientras el segundo, de acuerdo con el Alto Tribunal, es un derecho fundamental e innominado que puede protegerse vía tutela. La Observación número 15 hace alusión a esta segunda categoría bajo el título “Obligaciones”, y en sus literales a y h manifiesta que los Estados deben:

Garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima de agua, que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades y adoptar programas de agua orientados a fines concretos y de relativo bajo costo para proteger a los grupos vulnerables y marginados.

De lo anterior puede inferirse lógicamente que el Estado colombiano, con la expedición de la Resolución 750 de 2016 “Por la cual se modifica el rango de consumo básico”, no está cumpliendo con la garantía del derecho humano al agua ni con sus mínimos.

La falta de reconocimiento a la gestión comunitaria del agua.

Talleres sobre la gestión comunitaria del agua. Red de Acueductos Comunitarios de la Región Caribe

En Colombia, al igual que en otros países como México, Bolivia y El Salvador, las comunidades o colectivos se agruparon inicialmente en territorios rurales para acceder al agua y autoabastecerse, para resolver las necesidades domésticas que incluyen el cultivo de alimentos y la cría de animales.

El modelo históricamente adoptado por las comunidades rurales para gestionar el agua en las localidades consta de dos sistemas específicos: uno organizativo, denominado asamblea, y el otro de carácter técnico, llamado acueducto. El primero tiene como tarea esencial deliberar y aprobar los acuerdos referidos a la conservación, el acceso y suministro de agua o cualquier otra actividad en beneficio de la comunidad, y el segundo tiene por objeto la captación, el almacenamiento y la distribución del líquido.

Las comunidades organizadas en torno a la asamblea y al sistema técnico crearon un conjunto de normas internas para regular la vida alrededor del agua o con ella, y establecieron, entre otras cosas, una cuota familiar recaudada mensual, semestral o anualmente para cubrir los costos que demanda la construcción y el mantenimiento del sistema técnico, y el cumplimiento de los demás objetivos de la organización, incluyendo la protección de las fuentes hídricas. A esta forma de gestión o administración del agua se le conoce como comunitaria, y se caracteriza por los acuerdos verbales o escritos que pactan los vecinos/as de un territorio en común.

Tradicionalmente, las asambleas de asociados/as pactan la cantidad mínima de agua que cada familia obtendrá por un costo específico. Muchas de las organizaciones comunitarias de Antioquia la establecieron en 20 metros cúbicos al mes, y decidieron que las viviendas que excedieran dicha cantidad deberían pagar un costo mayor por el exceso. Esta regla interna ha sido una práctica reiterada de las organizaciones ubicadas en zonas rurales que posteriormente se introdujo en algunas zonas urbanas, porque la expansión urbana ha absorbido y absorbe poblaciones que inicialmente habitaban espacios rurales.

Las normas creadas e impuestas por el Gobierno nacional a través de sus órganos desconocen la práctica y el modelo de gestión antes descrito, y fuerzan a las comunidades gestoras del agua a adecuarse a las previsiones legales, en particular a las que regulan el servicio público de acueducto, de tal suerte que la cuota familiar, su composición y destinación, debe transformarse en una tarifa que prevé como consumo básico la cantidad de 11, 13 o 16 metros cúbicos, dependiendo de dónde se ubique la organización comunitaria, y por ende sus integrantes, respecto de la altura sobre el nivel del mar.

Es importante precisar que algunas organizaciones comunitarias han hecho ingentes esfuerzos por adecuar sus actividades al régimen de los servicios públicos, y esta decisión ha derivado en conflictos tanto internos como externos y en la creación de normas que hibridan el mandato estatal con aquel de construcción comunitaria. Pese a dichos esfuerzos, muchos gobiernos locales no destinan el porcentaje de subsidios ni otros recursos provenientes del sector de agua potable, para fortalecer la labor que realizan las organizaciones comunitarias que garantizan el derecho humano al agua en la ruralidad colombiana o en las zonas menos favorecidas de las urbes.

La decisión de la CRA desconoce la obligación que tiene el Estado colombiano de “facilitar un acceso mayor y sostenible al agua, en particular en las zonas rurales y las áreas urbanas desfavorecidas” (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2002).

La obligación de progresividad

La decisión de variar los consumos básicos no es una medida que apunte a garantizar progresivamente el derecho humano al agua para toda la población colombiana. Este derecho, como ya se indicó, se encuentra estrechamente relacionado con el de mínimo vital, sin embargo, las acciones estatales tendientes a la realización plena del derecho deben avanzar hacia la total garantía de cada uno de los elementos que conforman dicho atributo: disponibilidad, calidad, accesibilidad físico-económica y no discriminación. La plena garantía del derecho también está vinculada al cumplimiento, por parte del Estado colombiano, de las obligaciones de protección, respeto y realización, derivadas del Pacto.

La disminución de la cantidad básica de consumo de agua amenaza varios de los contenidos del derecho al agua, en particular, el referido a la accesibilidad, que dispone que “… [el líquido] y las instalaciones deben estar al alcance de todos. Los costos directos e indirectos asociados al abastecimiento de agua deben ser asequibles y no comprometer ni poner en peligro otros derechos” (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2002).

Tal y como se plantea en la presente reflexión, la disminución de las cantidades básicas de consumo afectará a la población clasificada en los estratos 1, 2 y 3 como consecuencia de la disminución correlativa de los subsidios, la no garantía de un mínimo vital y el aumento del costo que deberán pagar las familias y grupos de personas por el consumo de agua que exceda el básico. De otro lado, las organizaciones comunitarias gestoras del agua que se adecuen a la norma necesariamente deberán incrementar el valor de la cuota familiar, no tendrán la posibilidad de garantizar un mínimo vital y, seguramente, seguirán siendo una población no subsidiada en materia de agua potable.

Por todo lo anterior, la resolución proferida el 8 de febrero de 2016 es una medida regresiva en cuanto al reconocimiento, la protección y plena garantía del derecho humano al agua en relación con el uso individual y al autoabastecimiento.

[1] Observación número 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico.

[2] “Pero en el caso específico en que el Estado no pueda asumir directamente la prestación de uno de esos servicios públicos, v.gr. el de agua potable o acueducto, deberá entonces brindarle a esa comunidad afectada por la carencia total o parcial del servicio los medios adecuados y crear las condiciones para que ellos directamente y por sus propios medios puedan lograr obtener la satisfacción mínima de sus necesidades vitales”. (Corte Constitucional, Sentencia T-570, 1992).

[3] “Los servicios de acueducto y alcantarillado son presupuestos básicos para la vigencia de múltiples derechos fundamentales, dentro de los cuales se encuentran el agua, la salud, el medio ambiente y el agua y vivienda dignas”. (Corte Constitucional, Sentencia T-891 de 2014).

[4] Descuento que debe aplicarse en la factura o cuenta de cobro por el servicio de agua, en razón del valor que asume el Estado con los recursos del Sistema General de Participaciones o con las contribuciones que deben pagar las familias de los estratos 5 y 6.

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